解讀 | 加強(qiáng)土壤污染源頭防控 推進(jìn)協(xié)同治理降本增效

       土壤是生命之基、食物之源，健康的土壤是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人居環(huán)境安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)源頭防控是土壤污染防治工作全面落實(shí)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污要求，開展源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、協(xié)同治理，全鏈條提高治理成效，綜合降低社會(huì)治理成本的關(guān)鍵舉措。近日，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門聯(lián)合印發(fā)《土壤污染源頭防控行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），對(duì)下階段加強(qiáng)土壤污染防治作出整體部署。

　　一、正確認(rèn)識(shí)開展土壤污染源頭防控行動(dòng)的重要意義

　　良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，健康的土壤是良好生態(tài)環(huán)境的重要組成。習(xí)近平總書記要求，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，讓老百姓吃得放心、住得安心。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，土壤污染前端預(yù)防、過程管控和末端治理成本，通常呈1:10:100的指數(shù)級(jí)增長，源頭防控是最佳路徑。

　　一是凝聚共識(shí)，全方位推進(jìn)源頭防控意識(shí)提升。加強(qiáng)土壤污染源頭防控是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出開展土壤污染源頭防控行動(dòng)，既要防止新增污染，又要逐步解決長期積累的土壤和地下水嚴(yán)重污染問題。開展土壤污染源頭防控行動(dòng)是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體舉措，亟需從頂層設(shè)計(jì)上聚焦當(dāng)前土壤生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題，以土壤環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)，明確政府、企業(yè)、社會(huì)等各方任務(wù)，增強(qiáng)全社會(huì)土壤污染源頭防控意識(shí)。

　　二是形成合力，全鏈條推進(jìn)源頭防控任務(wù)實(shí)施。加強(qiáng)土壤污染源頭防控是保障美麗中國目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施之一。2023年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》，明確開展土壤污染源頭防控行動(dòng)。土壤是各類污染物的最終受體，既受水、氣、固廢等污染影響，也與有關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)工藝、管理水平等密切相關(guān)，單要素單技術(shù)治理難以達(dá)到預(yù)期，亟需錨定美麗中國建設(shè)目標(biāo)，從土壤污染形成的各個(gè)環(huán)節(jié)，提出全鏈條系統(tǒng)治理舉措，協(xié)同防控，統(tǒng)籌推進(jìn)。

　　三是降本增效，全過程推進(jìn)綜合治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。土壤污染具有隱蔽性、累積性、長期性等特點(diǎn)，一旦污染，極難治理修復(fù)，即便經(jīng)過治理，也難以恢復(fù)至原來的健康狀態(tài)。加強(qiáng)源頭防控是全面落實(shí)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污要求，全過程提高治理成效，降低治理成本的重要舉措。土壤既是環(huán)境要素，也是生產(chǎn)要素，還是重要的資產(chǎn)要素，要統(tǒng)籌保護(hù)預(yù)防、源頭減量和污染治理，需推動(dòng)多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，從宏觀政策上加快推動(dòng)土壤污染源頭防控政策和保障體系構(gòu)建，持續(xù)提升土壤污染防治能力和體系現(xiàn)代化水平。

　　二、深刻把握新形勢(shì)加強(qiáng)土壤污染源頭防控的新要求

　　黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，各地方、各部門持續(xù)打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全國土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)基礎(chǔ)性變化。但是，我國土壤污染防治工作起步晚、歷史欠賬較多，源頭防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨。

　　（一）土壤污染防治工作取得階段性進(jìn)展

　　一是基本掌握土壤污染來源和規(guī)律。生態(tài)環(huán)境部牽頭完成全國土壤污染狀況詳查和部分地區(qū)地下水環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估，發(fā)現(xiàn)耕地土壤鎘等重金屬污染主要源自有色金屬冶煉、采選等行業(yè)，通過水力搬運(yùn)或大氣沉降進(jìn)入土壤；工礦企業(yè)用地有關(guān)污染物主要來自化工、石化、焦化等行業(yè)，有毒有害物質(zhì)通過滲漏、流失、揚(yáng)散進(jìn)入土壤。

　　二是有效防范建設(shè)用地土壤和地下水污染。依法加強(qiáng)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位監(jiān)管，將1.6萬余家企業(yè)納入重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，推動(dòng)消除了一批突出土壤污染隱患。推動(dòng)完成9.6萬座加油站的36.2萬個(gè)地下油罐更換雙層罐或設(shè)置防滲池。落實(shí)“十四五”規(guī)劃綱要重大工程部署，組織實(shí)施124個(gè)土壤污染源頭管控項(xiàng)目，示范帶動(dòng)2400余家重點(diǎn)監(jiān)管單位實(shí)施綠色化改造、3700余家重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)改造。建立優(yōu)先監(jiān)管地塊制度，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，將近萬個(gè)潛在高風(fēng)險(xiǎn)地塊納入監(jiān)管視野，累計(jì)將2000余個(gè)地塊列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，嚴(yán)控暫不開發(fā)期間土壤污染擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是深入實(shí)施農(nóng)用地土壤重金屬污染源頭防治。聚焦重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)，指導(dǎo)23個(gè)省份劃定了210個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，執(zhí)行顆粒物和重金屬特別排放限值，推動(dòng)有色金屬冶煉等行業(yè)企業(yè)提標(biāo)改造，降低大氣重金屬沉降造成的土壤累積性風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)開展農(nóng)用地土壤重金屬污染溯源和整治，在14個(gè)省份132個(gè)污染耕地集中的縣完成排查，通過整治耕地周邊歷史遺留涉重金屬廢渣和水體重金屬污染底泥，防控廢渣底泥污染耕地的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，主要污染源周邊土壤鎘等重金屬含量較詳查時(shí)期（2017—2018年）呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

　　（二）土壤污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻

　　一是對(duì)源頭防控重要性認(rèn)識(shí)不到位。土壤污染具有隱蔽性和長期性，問題和治理成效不直觀，未受到足夠重視，土壤污染防治意識(shí)尚未從顯性問題治理轉(zhuǎn)向源頭污染防控，隱患排查、自行監(jiān)測等質(zhì)量有待提高。

　　二是土壤污染源頭防控任務(wù)艱巨。我國鎘年產(chǎn)量大，一些地區(qū)因有色冶煉等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)大氣排放形成的重金屬沉降，以及歷史遺留涉重金屬廢渣、水體重金屬污染底泥通過洪水或灌溉用水搬運(yùn)進(jìn)入農(nóng)用地。有毒有害物質(zhì)跑冒滴漏等隱患依然突出，電鍍、焦化等行業(yè)企業(yè)用地土壤和地下水超標(biāo)嚴(yán)重，存在影響周邊環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、全面落實(shí)土壤污染源頭防控的任務(wù)部署

　　《行動(dòng)計(jì)劃》以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，把握穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，按照防新增、去存量、控風(fēng)險(xiǎn)的總體思路，部署了系列任務(wù)，提出了到2027年土壤污染源頭防控取得明顯成效的總體目標(biāo)。下一步，生態(tài)環(huán)境部將會(huì)同有關(guān)部門，從四個(gè)方面發(fā)力積極推進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》落實(shí)。

　　一是“治、用、養(yǎng)”結(jié)合，強(qiáng)化農(nóng)用地土壤溯源整治。全面啟動(dòng)受污染農(nóng)用地溯源，推動(dòng)各縣（市、區(qū)）應(yīng)查盡查，分階段應(yīng)治盡治。2027年底前，受污染耕地集中的重點(diǎn)縣（市、區(qū)）基本完成溯源。推動(dòng)省級(jí)人民政府劃定并執(zhí)行重金屬污染物特別排放限值。加強(qiáng)土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和保護(hù)。鼓勵(lì)黑龍江等省份采取“以地適種”安全利用等措施加強(qiáng)黑土地保護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)藥化肥減量增效和鹽堿地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　二是全鏈條提升，防范工礦企業(yè)新增污染。前移土壤污染防治關(guān)口，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度在土壤和地下水污染防治領(lǐng)域落地探索，銜接國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，嚴(yán)格重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)選址。強(qiáng)化前端污染預(yù)防，鼓勵(lì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)優(yōu)先選擇低污染、低能耗、低排放的生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備和污染防治設(shè)施。嚴(yán)格重點(diǎn)單位監(jiān)管，做好排污許可制度與土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位有毒有害物質(zhì)報(bào)告、隱患排查和自行監(jiān)測等制度銜接。按照“污染不落地、落地可收集”的原則，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施地面防滲、管道可視、設(shè)施圍堰等建設(shè)，積極謀劃“十五五”源頭管控重大工程。

　　三是全過程監(jiān)管，確保重點(diǎn)建設(shè)用地安全利用。加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷騰退地塊、沿江1公里化工騰退地塊監(jiān)管，查清污染狀況、采取風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)措施，嚴(yán)防污染擴(kuò)散。探索開展鋼鐵等大型騰退地塊分片分期風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。查清農(nóng)藥原藥制造、焦化行業(yè)企業(yè)騰退地塊數(shù)量和污染狀況。加強(qiáng)優(yōu)先監(jiān)管地塊管理，有效管控高風(fēng)險(xiǎn)化工園區(qū)地下水污染風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是全覆蓋推動(dòng)，健全源頭防控政策技術(shù)體系。以落實(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》為契機(jī)，持續(xù)深化多部門合作和數(shù)據(jù)共享。構(gòu)建履行土壤污染源頭防控責(zé)任的激勵(lì)機(jī)制，探索出臺(tái)支持前端污染預(yù)防、過程控制的綠色金融、綠色保險(xiǎn)等政策工具。以源頭防控減輕末端治理成本，持續(xù)降低土壤資源開發(fā)利用的社會(huì)成本。以中央生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金、污染治理中央預(yù)算內(nèi)投資、特別國債等方式積極撬動(dòng)社會(huì)資本，建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制。統(tǒng)籌推進(jìn)土壤、地下水生態(tài)環(huán)境損害賠償。